Decisão monocrática RE 1597324

Ementa: Direito à saúde. Recurso extraordinário. Tratamento de saúde. Consulta com oftalmopediatra. Estrabismo. Necessidade de direcionamento do cumprimento e ressarcimento. Tema nº 793 do ementário da Repercussão Geral. Devolução do processo à origem. I. Caso em exame 1. Recurso extraordinário interposto pelo Município de Angra dos Reis contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que manteve sentença de procedência em ação de obrigação de fazer, determinando o fornecimento de consulta com médico oftalmopediatra especialista a menor diagnosticado com estrabismo e suspeita de ambliopia, com condenação solidária dos entes federativos. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em definir se, à luz do Tema RG nº 793, a responsabilidade solidária dos entes federativos nas demandas de saúde dispensa o direcionamento do cumprimento da obrigação e a definição do ente responsável pelo ônus financeiro, conforme as regras de repartição de competências do SUS. III. Razões de decidir 3. O STF reconhece que o direito à saúde implica responsabilidade solidária dos entes federativos, permitindo ao cidadão demandar qualquer deles para obtenção da prestação. 4. A Corte estabelece que a solidariedade deve ser compatibilizada com os critérios de descentralização e hierarquização do SUS, impondo ao magistrado o dever de direcionar o cumprimento da obrigação conforme a repartição de competências. 5. O Tribunal de origem afasta a necessidade de indicação do ente responsável pelo cumprimento e pelo ressarcimento, em desacordo com a tese firmada no Tema RG nº 793. 6. A ausência de direcionamento do cumprimento e de definição quanto ao ressarcimento entre os entes federativos caracteriza divergência em relação à orientação vinculante do STF. IV. Dispositivo 7. Devolução ao Tribunal de origem, a fim de que sejam observados os pronunciamentos realizados na apreciação do Tema RG nº 793. DECISÃO 1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão da 7ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, cuja ementa segue transcrita: “Apelações Cíveis. Ação de obrigação de fazer ajuizada em face do Município de Angra dos Reis e do Estado do Rio de Janeiro. Direito à saúde. Laudo médico comprovando que o menor, diagnosticado com estrabismo e com suspeita de ambliopia, necessita de uma consulta com oftalmopediatra especialista em estrabismo, devido ao risco de sequela visual. Sentença de procedência. Entendimento do STF reafirmando a existência de solidariedade entre os entes federativos nas demandas prestacionais na área da saúde (tema nº 793). Súmula nº 184 do TJERJ. Ausência de violação ao princípio da reserva do possível. Súmula nº 241 do TJERJ. Em relação ao pagamento de honorários advocatícios em favor do CEJUR/DPERJ, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do tema nº 1002, firmou a seguinte tese: ‘É devido o pagamento de honorários sucumbenciais à Defensoria Pública, quando representa parte vencedora em demanda ajuizada contra qualquer ente público, inclusive aquele que integra’. Desprovimento do recurso do Município réu. Provimento parcial do recurso adesivo para condenar os entes réus, de forma solidária, ao pagamento de honorários sucumbenciais na forma do art. 85, §8º, do CPC.” (e-doc. 19, p. 1). 2. Aos embargos de declaração opostos, foi negado provimento (e-doc. 25). 3. No recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta como violados o art. 198 da Constituição da República e o Tema nº 793 do ementário da Repercussão Geral. 3.1. Sustenta, à luz do Tema nº 793 da Repercussão Geral, que, embora a responsabilidade dos entes federados seja solidária, a execução das prestações de saúde deve observar a repartição de competências, com a adequada indicação do ente responsável. 3.2. Aduz que “as ações de média e alta complexidade, como é o caso das consultas médicas especializadas, estão a cargo dos entes federativos estaduais e da União, conforme pactuações intergestores e diretrizes organizacionais do SUS, não sendo atribuição direta do Município a execução desses serviços. Assim, a imposição de obrigação direta ao Município para garantir consulta especializada afronta os princípios constitucionais da descentralização e da hierarquização dos serviços públicos de saúde” (e-doc. 27, p. 9). 3.3. Alega que “é absolutamente incabível determinar que o Município de Angra dos Reis forneça, diretamente, tratamento médico especializado, que está fora da Atenção Básica, ignorando, totalmente, a competência administrativa dos entes da Federação no tocante ao serviço de atendimento à saúde, sob pena do Poder Judiciário imiscuir-se na esfera de competência do Executivo e Legislativo, interferindo na Política Pública Sanitária” (e-doc. 27, p. 13). 3.4. Ao final, pede “que o presente Recurso Extraordinário seja admitido e provido, a fim de que seja reconhecida a violação ao artigo 198 da Constituição Federal, reformando o V. Acórdão recorrido, para que seja afastada a condenação do Município de fornecer, diretamente, tratamento médico especializado, que está fora da Atenção Básica, ignorando, totalmente, a competência administrativa dos entes da Federação no tocante ao serviço de atendimento à saúde, como de Direito” (e-doc. 27, p. 14). 4. O Presidente do Tribunal de origem determinou a devolução dos autos ao Colegiado a quo para adequação ao Tema RG nº 793 (e-doc. 31), tendo sido mantido o acórdão recorrido em decisão assim resumida: “Apelações Cíveis. Devolução dos autos para eventual exercício do juízo de retratação. Art. 1.030, II, do CPC/2015. Ação de obrigação de fazer ajuizada em face do Município de Angra dos Reis e do Estado do Rio de Janeiro. Direito à saúde. Laudo médico comprovando que o menor, diagnosticado com estrabismo e com suspeita de ambliopia, necessita de uma consulta com oftalmopediatra especialista em estrabismo, devido ao risco de sequela visual. Sentença de procedência. Entendimento do STF reafirmando a existência de solidariedade entre os entes federativos nas demandas prestacionais na área da saúde (tema nº 793). As normas de natureza administrativa concernentes à gestão do Sistema Único de Saúde não podem causar qualquer embaraço ao direito à saúde assegurado pela própria Constituição Federal – direito do cidadão de exigir de qualquer dos entes federativos a devida prestação dos serviços de saúde, tal como o fornecimento de medicamentos, exames e consultas médicas –, sendo certo que a definição do responsável pelo cumprimento da obrigação tem apenas o objetivo de facilitar eventuais compensações financeiras e o reembolso do ente que suportou a condenação. Manutenção do acórdão de fls. 523/531 complementado pelo acórdão de fls. 598/601. Juízo de retratação não exercido.” (e-doc. 33, p. 1). 5. O Tribunal de origem admitiu o recurso extraordinário pelos seguintes fundamentos: “(...) Nessa toada, podemos verificar que o aresto da retratação negativa, ao deixar de dispor sobre qual ente deverá realizá-lo e qual deverá ser ressarcido do ônus financeiro, aparentemente diverge do Tema 793 do Supremo Tribunal Federal e, por isso, a solução é a admissão do recurso” (e-doc. 35, p. 7). É o relatório. Decido. 6. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, a fundamentação do acórdão proferido em juízo de retratação: “(...) Conclui-se, portanto, que as normas de natureza administrativa concernentes à gestão do Sistema Único de Saúde não podem causar qualquer embaraço ao direito à saúde assegurado pela própria Constituição Federal – direito do cidadão de exigir de qualquer dos entes federativos a devida prestação dos serviços de saúde, tal como o fornecimento de medicamentos, exames e consultas médicas –, sendo certo que a definição do responsável pelo cumprimento da obrigação tem apenas o objetivo de facilitar eventuais compensações financeiras e o reembolso do ente que suportou a condenação.” (e-doc. 33, p. 5). 7. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE nº 855.178-RG/SE, Tema RG nº 793, reafirmando a jurisprudência, consignou o seguinte: “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS.   REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente ou conjuntamente.” (RE nº 855.178-RG/SE, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 05/03/2015, p. 16/03/2015; grifos nossos). 8. Ocorre que, no julgamento dos embargos de declaração do referido Tema RG nº 793, foi fixada a seguinte tese: “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.” (RE nº 855.178-ED/SE, Rel. Min. Luiz Fux, Red. para o acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 23/05/2019; grifos acrescidos). 9. Colho do voto condutor do julgamento, proferido pelo eminente Ministro Edson Fachin, o seguinte trecho: “(...) 3) Quanto ao desenvolvimento da tese da solidariedade enuncia-se o seguinte: i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF); ii) Afirmar que “o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente” significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas; iii) Ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde; iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, compete a autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento; v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação; vi) A dispensa judicial de medicamentos, materiais, procedimentos e tratamentos pressupõe ausência ou ineficácia da prestação administrativa e a comprovada necessidade, observando, para tanto, os parâmetros definidos no artigo 28 do Decreto federal n. 7.508/11.” (grifos no original). 10. Assim, ainda que exista a solidariedade entre União, Estados e Municípios, é necessário que o magistrado, ao determinar a implementação de prestação na área da saúde, observe as normas de regência do SUS, no tocante às responsabilidades de cada ente federado, devendo a União compor o polo passivo em caso de fornecimento de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas do SUS. 10.1. Confira-se trecho do voto do Ministro Gilmar Mendes sobre esse ponto: “(...) Assim, verifica-se que a solidariedade dos entes federados não pode ser um obstáculo ao acesso e à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão que recorre ao Poder Judiciário. Entretanto, para garantir o próprio equilíbrio do sistema, o precedente qualificado ressalvou o direito ao ressarcimento para o ente federado que suportou o ônus financeiro, estabelecendo ainda a competência da autoridade judicial para direcionar o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências considerando os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS. A partir dos recursos que tem aportado a esta instância extraordinária, sob a perspectiva da competência, é possível afirmar que o precedente resolveu a questão do acesso à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão, na medida em que os entes federados não podem mais se esquivar da permanência no polo passivo da demanda, suportando o ônus da obrigação. Como assentado nos embargos de declaração do ERG 855.178: (...) Entretanto, resta ainda controversa a questão do direcionamento da obrigação ao ente efetivamente competente, segundo as regras de repartição de competências (critérios constitucionais de descentralização e hierarquização), bem como o ressarcimento do ente que efetivamente custeou o procedimento pleiteado. O referido julgado buscou “otimizar a compensação entre os entes federados”, determinando que a autoridade judicial direcione, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determine o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. Espera-se, portanto, da autoridade judicial nas instâncias inferiores, dois tipos de atuação: uma prospectiva, de direcionar o cumprimento da obrigação ao ente responsável (nos casos de obrigações de trato sucessivo); e uma declaratório-constitutiva, de determinar o ressarcimento pelo cumprimento efetivo da obrigação pretéria, ou seja, já cumprida. Para tanto, faz-se necessário compreender as regras de financiamento e repartição de competências no âmbito do SUS. O Sistema Único de Saúde é constituído pelo conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público (art. 4, Lei n. 8.080/90). As ações e serviços de saúde, executados pelo SUS, seja diretamente ou mediante participação complementar da iniciativa privada, serão organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis de complexidade crescente (baixa, média e alta), conforme dicção do artigo 8 da Lei n. 8.080/90. Ainda de acordo com a Lei n. 8.080/90, as Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite (CIB e CIT, respectivamente) são reconhecidas como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos operacionais do SUS, cuja atuação tem como objetivo, dentre outros, “decidir sobre os aspectos operacionais, financeiros e administrativos da estão compartilhada do SUS, em conformidade com a definição da política consubstanciada em planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde”. A legislação prevê ainda que, “no nível municipal, o SUS, poderá organizar-se em distritos de forma a integrar e articular recursos, técnicas e práticas voltadas para a cobertura total das ações de saúde”, bem como que “os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam” (art. 10 da Lei n. 8.080/90). Portanto, identificar a responsabilidade de cada ente pela prestação específica em saúde e pelo financiamento respectivo, vai muito além de uma interpretação constitucional ou uma análise do enquadramento fático da matéria à norma constitucional no caso concreto. Demanda análise da legislação infraconstitucional, das normativa dos entes e órgãos responsáveis pela execução das políticas do SUS, além de eventual matéria fático-probatória consistente na pactuação pontual de prestações e/ou serviços de saúde (como quando o município se organiza em consórcio ou assume a gestão plena do sistema municipal de saúde em seu território, responsabilizando-se pela gestão integral das ações e serviços de saúde de todos os níveis de complexidade dentro de sua extensão territorial). Deve-se consignar, ademais, que nem sempre o ente responsável pelo financiamento é o mesmo responsável pela execução da prestação em saúde, ou seja, essas atribuições (de financiamento e de execução) podem estar divididas, recaindo a responsabilidade pelo financiamento em um ente e a execução em outro.” (ARE nº 1.587.181/RJ, Rel. Min. Gilmar Mendes, decisão monocrática, j. 02/03/2026, p. 04/03/2026). 11. Desse modo, verifica-se que o entendimento do Colegiado de origem, no ponto, dissentiu das orientações estabelecidas pelo Plenário do STF no julgamento dos embargos de declaração opostos contra o acórdão formalizado no paradigma do Tema RG nº 793. 12. Ante o exposto, aplico a parte final do parágrafo único do art. 328 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e determino a devolução do processo ao Tribunal de origem, a fim de que sejam observados os pronunciamentos realizados na apreciação do Tema RG nº 793. Publique-se. Brasília, 6 de maio de 2026. Ministro ANDRÉ MENDONÇA Relator